Die Regierungen in Österreich und Deutschland haben angekündigt, ein allfälliges türkisches Referendum über die Todesstrafe auf ihrem jeweiligen Staatsgebiet verbieten zu wollen. Was sagt das Völkerrecht dazu?
Zur Rechtslage konsularischer Beziehungen
Konsularische Beziehungen sind im Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen geregelt. Sie erfolgen auf Grundlage eines wechselseitigen Einvernehmens der jeweiligen Staaten (Artikel 2 Absatz 1). Sofern zwei Staaten diplomatische Beziehungen unterhalten, nimmt man an, dass auch konsularische Beziehungen erfasst sind.
Dennoch sind diese beiden Formen zu unterscheiden: Während Botschaften und (diplomatische Beziehungen) dem zwischenstaatlichen Austausch beziehungsweise der (physischen) Repräsentation von Staaten im Ausland dienen, geht es bei konsularischen Beziehungen um administrative Tätigkeiten: Beispielsweise die Unterstützung von eigenen Staatsbürgern bei der Suche nach Anwälten, Gefängnisbesuche (weswegen die Festnahme von Ausländern auf dessen Verlangen seinem Konsulat gemeldet werden muss), die Ausstellung von Reisepässen oder notarielle und standesamtliche Verwaltungsaufgaben. Es können folglich auch diplomatische Beziehungen ohne konsularische Beziehungen oder konsularische Beziehungen ohne diplomatische Beziehungen unterhalten werden.
Abstimmungen auf fremdem Staatsgebiet
Die völkerrechtlichen Aspekte der Frage von Wahlen und Abstimmungen in Konsulaten wurden jüngst in einem Gutachten des Bundestags wie folgt zusammengefasst: Artikel 5 beinhaltet eine Reihe von zentralen Beispielen für konsularische Aufgaben. Die Durchführung von Wahlen, Abstimmungen und dergleichen wird darin allerdings nicht erwähnt.
Derartige darüber hinausgehende Aufgaben fallen daher unter die Auffangklausel in Artikel 5 litera m. Wie das Gutachten betont, handelt es sich bei Abstimmungen um eine hoheitliche Handlung, die daher eine Genehmigung des Gaststaats verlangt. Die Erteilung einer solchen liegt im freien Ermessen Deutschlands oder Österreichs. Es gibt keinen völkerrechtlichen Anspruch darauf, in Konsulaten Abstimmungen von ausländischen Staatsbürgern durchführen zu dürfen. Da im vorliegenden Fall über die Todesstrafe – und damit über einen „unverbrüchlichen verfassungsrechtlichen und völkerrechtlichen Rechtsstandard“ – abgestimmt werden soll, könnte die deutsche Regierung überdies dazu verpflichtet sein, die Durchführung des Referendums in Deutschland zu untersagen.
As usual: Die Sache hat einen Haken
Allerdings sind Konsulate dem Zugriff ausländischer Behörden entzogen, sie dürfen nur mit Zustimmung betreten werden (Artikel 31). Man kann die Durchführung von Wahlen und Abstimmungen somit zwar verbieten, aber das Verbot nicht effektiv durchsetzen. Sind Deutschland und Österreich damit letztlich machtlos?
Nicht ganz, aber über weite Strecken dann doch, zumindest wenn die Türkei es darauf ankommen lässt.
Zum einen wird vorgeschlagen, an Abstimmungstagen türkische Staatsangehörige auf ihrem Weg zum Konsulat aufzuhalten und zumindest ihre Identität festzustellen um das Vorliegen einer etwaigen Doppelstaatsbürgerschaft zu prüfen. Das wäre rechtlich zwar grundsätzlich möglich (eine innerstaatliche Grundlage lässt sich schaffen), faktisch aber mit enormen Konfliktpotenzial behaftet: Theoretisch müsste man die Menschen perlustrieren, um festzustellen, ob und welche Ausweisdokumente sie bei sich tragen. Da das inmitten von Hundertschaften oder gar noch mehr Menschen getan werden müsste, könnte die Lage eskalieren.
Zum anderen meinen einige, man solle die Menschen schlichtweg nicht ins Konsulat lassen. Hier stellt sich neben der einmal mehr drängenden Frage der faktischen Umsetzung auch ein juristisches Problem: Man muss ausländischen Staatsbürgern grundsätzlich den Zutritt zu ihrem Konsulat ermöglichen. Außerdem lässt sich von außen nicht feststellen, ob sie das Konsulat zwecks Abstimmung oder für sonstige administrative und erlaubte Tätigkeiten aufsuchen. [Nachtrag] Für die Dauer des Referendums schlichtweg niemandem (mit Ausnahme von Mitarbeitern) den Zutritt zu gewähren wäre jedenfalls heikel. Außerdem könnten sich dennoch Menschenmassen vor den Konsulaten versammeln, eine Belastungsprobe sondergleichen.
Die Brachiallösung: Abbruch konsularischer Beziehungen
Es gäbe letzten Endes daher nur eine hinreichend effektive Lösung: Wenn Österreich oder Deutschland die Durchführung eines Referendums über die Todesstrafe auf ihrem jeweiligen Staatsgebiet tatsächlich verhindern wollen, müssten sie theoretisch die konsularischen Beziehungen abbrechen beziehungsweise temporär – also für die Dauer des Referendums – aussetzen. Das ist juristisch ohne weiteres möglich, kein Staat hat einen völkerrechtlichen Anspruch auf diplomatische oder konsularische Beziehungen. Politisch wäre das freilich ein Supergau.
Ralph Janik 