Eine Reihe von Staaten und die EU haben schnell und entschlossen auf Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine reagiert. Langsam scheint die Sache aber einzuschlafen, mittlerweile diskutieren wir über steigende Benzinpreise als ginge es ums Überleben. Die Russlandsanktionen drohen zu verpuffen. Ein paar Anmerkungen aus der Empirie.
Vor über einem Monat hat Russland einen offensichtlich völkerrechtswidrigen Angriffskrieg gegen die Ukraine begonnen. Die ersten Sanktionen sind in ihrer Form und Intensität einmalig, noch nie wurde ein Land so schnell und so umfassend von der Weltwirtschaft ausgeschlossen. Der Westen führt einen Wirtschaftskrieg gegen einen konventionellen Krieg. Das ist auch zentral, um Druck auf Putin und sein Regime auszuüben. Eine Übersicht über alle Sanktionen findet man beim Brookings Sanctions Tracker.
Warum Sanktionen?
Ob das funktioniert, lässt sich nur schwer sagen. Dazu muss man erst klarstellen, was Sanktionen genau erreichen sollen. Dabei werden allgemein drei Ziele unterschieden:
- Symbolwirkung, also Missbilligung völkerrechtswidriger Akte. Damit adressiert man die betroffene Regierung, andere Gruppen innerhalb der Zielländer (Parteien, Zivilgesellschaft, Oppositionelle, …), andere Staaten und auch die Bevölkerung des Landes, das Sanktionen verhängt. Allerdings heißt das noch nicht, dass sie wirklich zu einer Verhaltensänderung der betroffenen Regimes führen.
- Kosten: Darüber hinaus können und sollen Sanktionen den Preis nach oben treiben. Wer nicht auf einen Krieg oder gravierende Menschenrechtsverletzungen reagiert, stellt gewissermaßen einen Freifahrtschein aus. Selbst wenn Russland sich durch Sanktionen nicht abhalten lässt, soll Putin und sein Land dafür wenigstens entsprechend bezahlen müssen. There’s no such thing as a free war.
- Verhaltensänderung: Das wichtigste und zugleich das am Schwierigsten zu erreichende Ziel. Hier gilt es, weiter zu differenzieren: Zwischen kompletter Umkehr (Ende des Krieges) über ein Zurückschrauben der Forderungen (Kontrolle über die Ostukraine statt Regime Change) bis hin zu einem wenigstens weniger brutal geführten Krieg.
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Zur Wirksamkeit von Sanktionen
Die Wirksamkeit von Sanktionen hängt von sieben Faktoren ab (siehe dazu Thomas Biersteker und Peter A.G. van Bergeijk):
1.) Wirtschaftliche Verflechtung
Wenig überraschend hängt viel davon ab, wie stark die betroffenen Länder miteinander Handel betrieben, sonst spürt das Zielland nichts davon: Als Österreich anno 1965 einen Einfuhrstopp für Waren aus dem damaligen Rhodesien verhängt hat, war das dem dortigen Regime wohl eher egal, das einzig relevante Exportgut war Tabak (und das in überschaubaren Mengen). Im Falle Russlands sieht es anders aus, seine Wirtschaft hängt an Rohstoffen und die EU ist ein wesentlich bedeutenderer Abnehmer für russische Exporte als umgekehrt. Gleichzeitig stellt sich die Frage, wer länger und besser durchhält: Drastisch ausgedrückt bekommt Russland bei einem Gas-Exportstopp kein Geld und in der EU wird es kalt.
2.) Die Anfangsphase ist entscheidend:
Wenn der erste Schock überwunden ist, kann das Zielland sich mit fortschreitender Dauer immer besser auf Sanktionen einstellen und beispielsweise alternative Handelspartner suchen, was ihre Auswirkungen entsprechend beeinträchtigt. Je länger sie andauern, umso geringer die Erfolgsaussichten, innerhalb des ersten Jahres liegen die Chancen am besten. Wenn es nicht gleich was wird, wird es in der Regel auch später nichts mehr. Sanktionen müssen so schnell und konsequent wie möglich umgesetzt werden.
3.) Glaubwürdigkeit:
Schon das Drohen mit Sanktionen kann eine prä-emptive Wirkung entfalten. Erwartungshaltungen spielen eine Schlüsselrolle: Wenn Russland darauf spekuliert, dass der Westen so schwach ist wie von Putin gerne behauptet, glaubt er nicht, dass er die Sanktionen aufrechterhalten oder verschärfen wird. Man darf nicht vergessen, Sanktionen sind keine Einbahnstraße, beide Seiten werden dadurch (hart) getroffen. Daher sind Sanktionen vor allem dann erfolgreich, wenn sie unerwartet kommen. Umgekehrt hängt viel von der Widerstandsfähigkeit des betroffenen Staates und seiner Bevölkerung ab. Russland hat sich seit Jahren auf Sanktionen vorbereitet und nach neuen Handelspartnern gesucht, darunter neben China (von dem es jetzt immer abhängiger wird) auch Indien, Brasilien, die Türkei, Argentinien und Belarus; ob es dabei erfolgreich war, steht auf einem anderen Blatt, der geschlossene Zugang zu Währungsreserven der Zentralbank war jedenfalls ein entscheidender Schritt.
4.) „You can’t bully a bully“ (zumindest nicht mit Wirtschaftssanktionen)
Diktaturen lassen sich schwieriger beeinflussen als Demokratien. Staaten wie Russland können durch Zensur und Propaganda die öffentliche Meinung beeinflussen, Kritiker einsperren und Demonstrationen gewaltsam auflösen. Die Bevölkerung wird sich also nicht auflehnen und ein Ende des Krieges einfordern. Im schlimmsten Fall haben Sanktionen dann sogar den gegenteiligen Effekt und stärken das Regime: der sogenannte „rally around the flag“-Effekt, also Solidarität durch einen gemeinsamen äußeren Feind, mit dem man von eigenen Fehlern ablenken kann: der böse Westen, die bösen USA, und überhaupt. So hat Wladimir Putin auf die im Anschluss an die Krim-Annexion 2014 verhängten Sanktionen damit reagiert, loyale und ihm nahestehende Personen und Schlüsselunternehmen (neben dem Rohstoffbereich auch die Landwirtschaft und das Militär) zu versorgen und vor den Auswirkungen abzuschirmen. Gleichzeitig konnten diese Sanktionen Russlands strategische Ziele gegenüber der Ukraine zwar offensichtlich nicht verändern, aber zumindest den Konflikt im Osten zwischenzeitlich abschwächen. Damit war es der Ukraine möglich, zumindest kurzfristig ihren demokratischen Weg weiter zu gehen. Auch aktuell hat die Beliebtheit von Wladimir Putin in der russischen Bevölkerung seit Beginn des Krieges allem Anschein nach zugenommen (siehe dazu das Levada-Center). Das rechtfertigt wiederum pauschale Sanktionen gegen ein ganzes Land und dessen Bevölkerung. Gerade Kriege zum (vorgeblichen) Schutz von eigenen Brüdern und Schwestern in Ländern wie der Ukraine weisen hohe Zustimmungsraten auf. Je stärker die ideologische Überzeugung, umso schwieriger wird es, die Adressaten von ihren Plänen abzubringen.
5.) Zusammenarbeit
Sanktionen lassen sich umgehen, wenn sie nur von einigen wenigen Staaten mitgetragen werden: Entweder durch neue, alternative Handelspartner oder wenn einzelne Länder sich am Einfrieren von Konten und anderen Maßnahmen nicht beteiligen. Daher sind Zusammenarbeit im Rahmen einer möglichst breiten Sanktionsallianz entscheidend. Man darf nicht vergessen, welche Länder sich eben nicht beteiligen: von China über Indien und sämtlichen Staaten in Lateinamerika und Afrika.
6.) Konkrete Forderungen
Sanktionierte Regierungen müssen wissen, was genau von ihnen gefordert wird. Bei Russland ist das eigentlich klar, ein Ende der Kampfhandlungen und ein vollständiger Truppenabzug. Wenn man sich hier nicht trifft, wird es Zwischenlösungen brauchen, Neutralität etwa (wenig erfolgsversprechend). Gesetzt des Falles, dass Russland überhaupt an einer Lösung des Konflikts interessiert ist (im Moment deutet wenig bis nichts darauf hin): Was geht vor: ein brüchiger Frieden mitsamt Gebietsverlust oder Gerechtigkeit?
7.) Gezielte Sanktionen können so effektiv sein wie umfassende Sanktionen
Nach den Erfahrungen mit dem Sanktionsregime gegen den Irak – unter dem die Iraker stark gelitten haben, nicht aber Saddam Hussein – hat innerhalb der UN und einer Reihe von Staaten ein Umdenken eingesetzt (als Ergebnis des Interlaken Process). Seit Ende der 1990erjahre setzt man daher verstärkt auf „gezielte Sanktionen“, also solche, die sich gegen (einflussreiche oder potentiell gefährliche) Einzelpersonen oder Unternehmen richten, nicht aber gegen ganze Staaten und damit ihre Bevölkerung. Derartige Sanktionen können „klassische“ Sanktionen ergänzen oder gar ersetzen. Im Falle Russlands stehen folglich neben Putin und seiner Regierung auch die russischen Oligarchen und deren Günstlinge im Fokus. Wenn deren Söhne und Töchter ihr Luxusleben in Metropolen wie Paris oder London verlieren, könnten sie mehr Einfluss haben als die russische Bevölkerung.
Geringe Erfolgsaussichten
Man die Erwartungen also dämpfen. Wie schon oben angemerkt, könnten die Russlandsanktionen Putin intern sogar stärken. Einen Putsch, den so einige herbeisehnen, werden sie vermutlich nicht auslösen, da spielen andere Faktoren eine Rolle.
Ebenso werden Sanktionen Putins Krieg wohl nicht beenden, jedenfalls nicht alleine. Das einzige Mal, das eine Großmacht eine Verhaltensänderung in anderen mächtigen Staaten herbeiführen konnte, war der US-Druck auf Frankreich und das Vereinigte Königreich bei der Beendigung der Suezkrise 1956 (also unter grundsätzlich befreundeten Staaten!).
Geht es nach der umfassendsten Untersuchung zur Effektivität von Sanktionen (siehe hier), sind sie allgemein zwar in zirka einem Drittel aller Fälle erfolgreich. Allerdings hängt viel davon ab, welches Ziel erreicht werden soll: Die Erfolgsrate bei begrenzten Forderungen wie die Freilassung politischer Gefangener liegt bei gut 50%, bei Regime Change und Demokratisierung oder anderen weitreichenden Zielen nur bei etwa 30%, bei kleineren (!) Militäroperationen überhaupt nur bei etwa einem Fünftel – die mit Abstand niedrigste Erfolgsquote.
Dennoch ist es schwierig, aus der mäßig erfolgreichen Vergangenheit von Sanktionen pauschale Schlüsse für die aktuelle Lage zu ziehen: Dazu sind Kriege einfach zu komplex und von zu vielen Variablen abhängig: angefangen bei der historischen und kulturellen Nahebeziehung zwischen dem ukrainischen und russischen Volk bis hin zum Weltbild Putins und seinen Getreuen.
Sanktionen funktionieren zwar nicht nie, aber eben nicht oft (genug). Bei geostrategisch oder ideologisch motivierten Plänen stoßen sie an ihre Grenzen. Je wichtiger das Ziel, desto geringer die Erfolgsaussichten. Das bedeutet aber nicht, dass man es überhaupt lassen soll.
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Ralph Janik 