Botschaften oder Konsulate sind Teil des Staatsgebiets des Landes, in dem sie sich befinden. Ebenso liegen die Räumlichkeiten internationaler Organisationen wie der UNO nicht außerhalb des Sitzsstaates. Ein hartnäckiger Mythos, der aber einen geschichtlichen Hintergrund hat.

Von der Türkei zu den Simpsons

Immer wieder liest oder hört man, dass es sich bei Botschaften oder Konsulaten um (Qasi-)Exklaven des jeweiligen Entsendestaates handle. Jede Hauptstadt (oder sonstige Städte, in denen sich Botschaften befinden; in Israel etwa in Tel Aviv) wäre so gesehen mehr oder weniger mit kleinen Enklaven durchlöchert.

Ein rezentes Beispiel ist der aktuelle Streit zwischen der Türkei und den Niederlanden, Deutschland und Österreich. Die türkische Familien- und Sozialministerin Fatma Betül Sayan Kaya kritisierte via Twitter, dass die Niederlande ihr beziehungsweise allgemein führenden türkischen Politikern keinen Zutritt zum türkischen Konsulat gewähre, das ja Teil ihres Heimatlandes sei: „We’re not allowed to enter into our Consulate which is part of our homeland.Is this really the heart of Europe ot [sic] the cradle of civilization“.

Ein anderes – weniger ernstes – Beispiel stammt aus der Populärkultur, namentlich den „Simpsons“. In der Folge „Bart vs. Australia“ springt Homer Simpson mit den Worten „Now I’m in Australia. Now I’m in America. Australia! America! Australia! America““ im Eingangsbereich der US-Botschaft hin und her.

Die Extraterritorialitätsthese

Der Mythos, dass Botschaften Teil des jeweiligen fremden Staatsgebiets sind, geht auf das Diplomatenrecht des 16./17. Jahrhunderts beziehungsweise den französischen Juristen Pierre Ayrault und sein 1576 erschienenes Werk L’Ordre, Formalité et Instruction Judiciaire dont les anciens Grecs et Romains ont usé ès accusations publiques conferé au stil et usage de nostre France zurück (1). Staaten sahen Botschaftsresidenzen in dieser Zeit tatsächlich als fremdes Staatsgebiet an. Nach und nach wurde diese Einstufung auch auf umliegendes Gebiet (franchise du quartier) angewendet: Davon wurde jedoch wieder abgegangen, nachdem sich hier niemand als zuständig erachete und verwahrloste, rechtsfreie Zonen entstanden. Letztlich ist die Extraterritorialität also eine rechtliche Fiktion, um die Immunität von Botschaften und insbesondere von Botschaftern zu erklären (2):

It is perfectly clear that exterritoriality is a fiction which has no foundation either in law or in fact, and no effort of legal construction will ever succeed in proving that the person and the legation buildings of a diplomatic agent situated in the capital of State X are on territory which is foreign from the point of view of the State in question. There are sound practical as well as theoretical reasons for abandoning the term “exterritoriality”

Im Zuge der Verhandlungen rund um die Vienna Convention on Diplomatic Relations (Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen) von 1961 spielte die Extraterritorialitätsthese übrigens keine Rolle. Sie legt vielmehr in Artikel 22 die Unverletzlichkeit von Räumlichkeiten beziehungsweise dem Gelände einer Botschaft fest ohne das Gebiet damit aus dem Empfangsstaat herauszulösen. Darüber hinaus ist dieser dazu verpflichtet, die Räumlichkeiten zu schützen. Außerdem dürfen sie beziehungsweise die Einrichtung und sonstiges dort befindliches Eigentum nicht durchsucht, beschlagnahmt, gepfändet oder vollstreckt werden. Formell handelt es bei Botschaften also um Staatsgebiet, das die jeweiligen Behörden (ob Polizei oder sonstige) lediglich mit Zustimmung des Missionschefs betreten dürfen.

Article 22

1. The premises of the mission shall be inviolable. The agents of the receiving State may not enter them, except with the consent of the head of the mission.
2. The receiving State is under a special duty to take all appropriate steps to protect the premises of the mission against any intrusion or damage and to prevent any disturbance of the peace of the mission or impairment of its dignity.
3. The premises of the mission, their furnishings and other property thereon and the means of transport of the mission shall be immune from search, requisition, attachment or execution.

Und was ist mit der UNO?

Daneben wird angeblich bei Führungen im UN-Hauptquartier in New York, aber auch beim Sitz in Wien immer wieder erzählt, dass es sich dort um extraterritoriales Gebiet handelt. Auch in manchem Lehrbuch findet sich eine derartige Formulierung (so schreibt etwa Hugh Thirlway in seinem Buch zum IGH (3), dass dessen Sitz, „[u]nlike the UN Headquarters District in New York„, „not extraterritorial, but Netherlands territory“ sei).

Das Amtssitzabkommen zwischen den USA und den UN

Allerdings spricht das Amtssitzabkommen zwischen den USA und der UNO selbst nicht von extraterritoriality, es regelt vielmehr (wie auch das Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen) die Unverletzlichkeit. Außerdem besagt Artikel 22 Section 24, dass das Abkommen außer Kraft tritt, wenn der Sitz der Vereinten Nationen vom Gebiet der Vereinigten Staaten entfernt werden sollte:

This agreement shall cease to be in force if the seat of the United Nations is removed from the territory of the United States, except for such provisions as may be applicable in connection with the orderly termination of the operations of the United Nations at its seat in the United States and the disposition of its property therein.

„Extraterritoriality“ in älteren Amtssitzabkommen

Einige ältere (also aus den 1950erjahren stammende) Amtssitzabkommen zwischen UN-Spezialorganisationen und der Schweiz (mit der ILO, der WHO und der WMO) oder das Abkommen zwischen Italien und der FAO sprechen allerdings in der Tat von der „exterritoriality“ oder „extraterritoriality.“ Auch im Abkommen zwischen Österreich und der Internationalen Atomenergie-Organisation (IAEA) findet sich die „Exterritorialität des Amtssitzbereiches“ (Artikel III, Abschnitt 7(a)):

ARTIKEL III

Exterritorialität des Amtssitzbereiches

Abschnitt 7 (a)

Die Regierung anerkennt die Exterritorialität des Amtssitzbereiches, der nach den Bestimmungen dieses Abkommens der Aufsicht und Verfügungsgewalt der IAEO unterworfen ist.

Diese Wortformel verbrieft allerdings keinen Sonderstatus, der über jenen des Hauptquartiers der Vereinten Nationen hinausgeht (4). Sie ist vielmehr ein kurios anmutender Überrest der erwähnten Extraterritorialitätsthese. Auch die Räumlichkeiten der genannten UN-Spezialorganisationen befinden sich somit juristisch auf dem jeweiligen Staatsgebiet. Spätere Amtssitzabkommen, etwa jenes zwischen der UNIDO und Österreich oder der ITU und der WIPO mit der Schweiz, beinhalten dementsprechend keine derartigen Formulierungen.  Insgesamt wrude der Verweis auf die Extraterritorialität in den älteren Abkommen somit implizit zurückgenommen oder kann aufgrund fehlender Anwendbarkeit als hinfällig erachtet werden (man spricht von desuetude).

In Summe gilt also: Botschaften, Konsulate oder internationale Organisationen haben zwar einen Sonderstatus, gehören aber formalrechtlich zum Gebiet des Staates, auf dem sie sich befinden.

Quellen:

(1) Arthur Eyffinger, ‚Diplomacy‘ in Bardo Fassbender/Anne Peters, The Oxford Handbook of the History of International Law (OUP 2012)

(2) Report of Special Rapporteur to the Sub-Committee on Diplomatic Immunities of the Committee of Experts for the Progressive Development of International Law, L.N. Doc. C.45M.22.1926 ; 20 A.J.I.L. (Supp.) 153 (1926)

(3) Hugh Thirlway, The International Court of Justice (OUP 2016), Seite 7

(4) Ricardo Pavoni, ‚Inviolability of Premises (Article III Section 5 Specialized Agencies Convention)‘ in August Reinisch (Hrsg.), The Conventions on the Privileges and Immunities of the United Nations and its Specialized Agencies: A Commentary (OUP 2016), Seite 141)